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你不知道的土地黑歷史，



第一本全方位解剖臺灣的土地政策。







★從1949年施行的「三七五減租」到今天，為何還有3萬多筆未解除的租約？



★1953年的「耕者有其田」，總共徵收了14萬多甲土地，為何其中還包含了將近10萬甲「共有出租耕地」？



★為何當年蔣介石要急著推動土地改革？當年接收臺灣的資源委員會究竟是怎樣一個單位？它與現在的中油、台糖和經濟部又有何關係？



★三七五減租、公地放領、耕者有其田，我們琅琅上口的「政府德政」，到底影響、改變了臺灣什麼？



★台糖公司的土地有如「魔戒」，政商名流趨之若鶩，其廣大的土地如何演變而來？

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★何謂土地改革、區段徵收、一般徵收、市地重劃、都市計畫？在這些名詞背後，地方派系與財團究竟在操作著什麼樣的「土地遊戲」？



★依照《土地徵收條例》規定，幾乎臺灣的每一片土地都可以被「區段徵收」，臺灣現今處處充斥著浮濫徵收案件的起源是什麼？



★憲法第15條規定：人民之生存權、工作權及財產權應予保障。但為何臺灣政府不需經過人民同意，就能強制剝奪人民的財產權、生存權與人性尊嚴？




出身雲林農村的徐世榮教授，秉持「法蘭克福學派」的社會關懷與社會實踐，在土地政策研究與田野調查的過程中，逐步發現臺灣盤根錯節的土地問題，雖然政權幾度轉換，人民的土地和家園被侵害、強奪的故事，仍不斷上演。

他在本書檢視了臺灣近代以來的土地發展，處處充斥著看不見的「合法掠奪」。從日治時期糖業株式會社半強迫徵收土地，到戰後的土地改革、經年累月遍布全臺的浮濫徵收，從土地改革到土地徵收，其實都是政權掠奪與炒作土地的工具。

戰後初期國民政府的土地改革――三七五減租、耕者有其田、公地放領等政策，不僅削弱地主階級的力量，更剝奪了數萬小面積土地的所有人賴以生存的工具，導致臺灣的經濟菁英大量流失；而國民黨政權則藉此培植樁腳、扶植地方派系、改組農會，並與財團、特權相結合，以政策法令保護特權和財團，進而控制地方政治。

然而，大多數的掠奪都在看不見的地方進行，如近年爆發的土地徵收抗爭事件，包括苗栗大埔、灣寶、竹北璞玉、二重埔、桃園航空城、彰化二林中科四期等，在在印證了土地政治就是地方政治，而土地炒作往往是拉攏地方政治勢力最簡單的方式，被犧牲的往往是無辜的弱勢民眾。

土地究竟是什麼？是人民的安身立命之所，心之所向、家之所在？還是政治家與財團眼中的龐大利益？被剝奪與被損害的土地所有人，何時才能得到補償與正義？土地正義如何能達成？我們生活在這片土地、這段歷史之中，不能不關心，因為「看不見」的掠奪就發生在我們身邊，也可能發生在我們身上。

所以，當我們談論臺灣的土地政策，也就是談論土地的轉型正義！

本書特色

本書歷經長時間製作，收錄數十張珍貴歷史照片，呈現徐世榮教授多年研究和參與運動的心得，唯一完整闡述臺灣土地政策的震撼力作。

譯者介紹

推薦序



讀《土地正義》有感許雪姬



從土地研究到社會實踐陳立夫



土地與國家黃紹恆







自序



土地徵收及強制迫遷應是臺灣「轉型正義」的重大課題





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上篇：土地改革的真相，你不知道的黑歷史







第一章土地與我



大埤鄉的童年



在務農者觀念裡，祖產是不能賣的



我的博士班指導教授



返國之初的研究動向



踏入土地改革的研究



從事田野時受到莫大衝擊



臺灣史的關鍵議題







第二章三七五減租



租佃制度與實施土地改革的由來



「三七五減租」脫胎自「二五減租」



威權氣氛下，實施「三七五減租」政策



「三七五減租」政策的問題



行政命令的施行缺乏法律依據



為實施土地改革，刻意強化業佃衝突



業佃租約無落日條款，租額自1949年凍結至今



被汙名化與受損害的地主







第三章耕者有其田



推行「耕者有其田」的背景



蔣介石極力爭取美國的支持



「耕者有其田」實施前的土地調查



土地總登記



地籍總歸戶



「耕者有其田」政策的問題



法令的頒布與實施不符程序正義



「耕者有其田」徵收共有土地，有待商榷



臺灣地主並非西方定義下的「大地主」



申請條件極為限縮的「耕者有其田」補救措施



「耕者有其田」對臺灣社會的影響



土地改革掃除了臺灣的經濟菁英







第四章公地放領



資源委員會與接收臺灣



台灣糖業股份有限公司



台糖土地的歸屬



從公地放租到公地放領



實施「公地放領」的過程



台糖任意撤佃招致農怨



「雷正琪信函」效應



土地改革的正反意義







下篇：與民爭地？與土地共生？問題重重的土地徵收







第五章土地徵收



進入社會運動的契機



回溯土地改革的歷史



土地政策與政治息息相關



一般徵收、區段徵收、市地重劃



土地徵收必須符合徵收要件



臺南鐵路地下化與苗栗大埔案



地方政府應提高土地稅來增加財源，以落實地方自治



真正的公共利益





...

推薦序

讀《土地正義》有感

一、再讀〈懷念張森文大哥〉

再讀一次徐世榮教授〈懷念張森文大哥〉一文，仍然掉下眼淚。第一次讀時，才知道大埔案原來這麼慘，也才能理解陳為廷為什麼要向官賊丟鞋子。但這一次我由書中娓娓道來臺灣的土地徵收，再次看大埔案，竟是這樣的怵目驚心，才更能明瞭張森文先生的痛，痛徹心腑。原來政府是這樣粗暴地「徵收」人民的土地，地方政府迫於派系、建商的壓力，利用市地重劃、一般徵收、區段徵收，壓低補償地價，拉高土地價格，讓原居住戶的抵價地因地價高而減少坪數，也為了補財政虧損的大洞，不惜一再的「合」法徵收。這些作為，美其名是為了公共設施的取得，卻毫不尊重原有地主，也絲毫不顧及憲法規定應保障人民之生存權、工作權及財產權之規定。張森文先生的藥房原有二十多坪，卻已被徵收兩次，而減到六坪，為了竹南科學園區周遭農地的炒作、開發，最後連這六坪也不保，而且在「天賜良機」之下給拆毀了。

人民的聲音政府聽得到嗎？怎忍心讓犧牲的弱勢者再被社會給犧牲掉？為了與公平正義站在一起，徐教授在2008年12月「農村再生條例」通過後，為了關心農村與農業，出與夥伴成立「臺灣農村陣線」，初由農村調查開始，由調查中發現土地徵收的問題，乃全身投入。只要在缺少土地正義的會議、土地現場，都可以看見他和他的朋友挺身而出，以行動支援社會的犧牲者；進而研究臺灣的土地問題，而能在「土地徵收條例」修法時盡力，讓2012年1月通過的修法，加入三之二條，對於要徵收的土地必須做公益性和必要性的評估；在第十條第三項加入特定農業區經行政院核定為重大建設需辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。

可惜的是，原本聽證會的範圍是包括所有的徵收案，只要被徵收人要求召開聽證會即必須召開，但國民黨政府反對，故辦聽證會的只限於「特定農業區」，功敗垂成，但這已是一頁重要而難得的歷史記錄，表示著一個走出學術、進入田野的學者，所做出的具體貢獻。

二、土地的歷史原來是這様的

臺灣土地史本來就是臺灣史研究的範疇，但迄今沒有一個歷史學者通盤研究戰後臺灣土地史，令人汗顏。徐教授在這本書中先說明自己如何在從事田野時受到莫大的衝擊，體認到土地問題是臺灣社會問題重要的部分，土地的分配、使用問題是臺灣史的關鍵問題，因而走入土地問題的研究。他首先處理「三七五減租的問題」，說明在中國施行的「二五減租」之失敗，以如此之經驗要在臺灣實施三七五減租，之所以能成功，和省參議會的支持、以及發佈戒嚴令有關。在實施三七五減租的過程中，只有行政命令而沒有法律根據，而且刻意強調業佃衝突，並對「地主」汙名化，臺灣到底有多少地主？有多少地才是地主？這些並未有過細密的研究，即使如此，若與之後的耕者有其田相比，仍是利大於弊，對地主的傷害較小。三七五過後接著是耕者有其田，頒佈「耕者有其田條例」、「施行細則」，這是在日治時期所做的調查做基礎下，進行總歸戶，再依政府規定，個人私有土地可以保留中等水田三甲，若上等則減半、下等則保留四甲五分。由於吳國楨省主席對施行細則有不同的意見，1953年4月才公佈，而這年的一月已開始調訓相關人員，5月1日就開始徵收地方的土地。在沒有法律依據，倉促進行，缺點難免。其中耕者有其田最大的問題在於徵收共耕地，該地都是小面積的土地所有人，主要原因是臺灣擁有二甲以下土地的持有者高達87％，能被徵收...

名人推薦




蕭新煌中研院社會所特聘研究員



許雪姬中研院臺史所研究員



李承嘉臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼副校長



陳立夫政大地政學系教授



顏愛靜政大地政學系教授



陳東升臺大社會土城專業一對一英文補習班課程系教授



范雲臺大社會系副教授



黃紹恆交通大學客家文化學院教授



張怡敏中國科技大學財政稅務系助理教授



蔡培慧世新大學社會發展研究所副教授



管中祥中正大學傳播系副教授



詹順貴前苗栗大埔區段徵收案自救會律師、環保署副署長



林子淩惜根臺灣協會秘書長



楊斯棓醫師



王美琇自由時報專欄作家



尤美女立法委員





土地、住宅與空間的議題一直都是臺灣社會的核心問題，徐世榮教授鑽研這個研究主題已經有十多年，《土地正義》一書正是他長久學術心得的累積，內容非常深入與豐富，值得所有的讀者好好閱讀，可以說是臺灣土地課題研究的代表作品。
世榮兄在這本書充分揭櫫一種以公民權益為主體的土地正義觀，藉此評析耕者有其田、區段徵收、市地重劃等政策，是否完整符合公共利益和居民權益的比例原則。他的論點相當有批判性，促使我們過去一直認為是成功的政策背後所隱藏的問題，很有獨到的見解。
一般學者主要會專注在理論論述，但世榮兄是言行合一，對於不合理的土地徵收作為可以說是無役不與，總是衝到第一線，長期投入社會運動，從體制外來維護公眾權益，展現了公共知識分子的典範，令我非常佩服，也是當前學術界少有的實踐型學者。
本書是一部理論與實踐結合的成果，以嚴謹的分析來支撐社會運作，挑戰既有政策的限制，非常值得推薦給所有關心土地議題的朋友。
──陳東升（臺大社會系教授）

世榮老師真正做到不以學識服務權勢，而是用以濟弱扶傾，是薩伊德所定義公共知識份子的最佳詮釋者。──詹順貴（前苗栗大埔區段徵收案自救會律師、環保署副署長）

一位從研究土地改革歷史，到義無反顧投身捍衛土地正義的行者，再次用心、用行動寫我們自己土地的歷史。──林子凌（惜根臺灣協會秘書長）

第七章土地徵收的要件





德國政府「以地換地」的比例是5：1





在此舉一個其他國家的例子。我在政大擔任系主任時，曾經兩度邀請德國慕尼黑工業大學學者馬格爾（Holger Magel）和德國巴伐利亞自由邦Weyarn鎮長佩爾澤（Michael Pelzer）來政大交流。在第二次訪臺時（2014年），兩位學者分享德國的「土地徵收」經驗──巴伐利亞自由邦雖有「土地徵收」的法令，但因為「土地徵收」有嚴重侵害基本人權的疑慮，政府其實很少使用，大都用「以地換地」的方式取得公共用地，而換地的比例竟然是5：1──用五倍大的土地，交換地主的土地，但交換的土地未必在原址。




德國政府也會直接購買或以重劃的方式與原地主換地，當然要符合法律、公共利益、必要性、比例性等要件，土地所有權人也較能體諒接受。到現在德國政府仍持續購買土地，因為德國有「土地儲備制度」，規定德國農民要出售土地時，市政府或鄉公所有優先購買權，因此德國政府才能持有很多公有地，當有需要時就可以用公有地和地主交換土地。臺灣其實也有很多國有地（如臺北華光社區），也可以和被徵收者換地，但是政府覺得不划算。




《憲法》第十五條保障人民的財產和生存權，而《憲法》第二十三條則規定：為促進公共利益，可以剝奪人民財產權。「公共利益」是抽象的詞彙，也是法律不確定的概念，因此，如何決定、定義、詮釋「公共利益」，是都市計畫及公共政策研究中最核心的課題。在威權時代，我們讓專家及少數行政官僚所組成的委員會來決定什麼是公共利益，現在依舊不變，還是透過如都市計畫委員會、土地徵收審議委員會（現改名土地徵收審議小組）來決定大多數人的權益。




我們以為專家代表客觀中立，讓社會誤以為這些委員會都是由專家組成，但不論是中央或地方政府，都很少對外說明：政府官員在委員會中大概占多少比例？雖然政府宣稱，官員在委員會中並非多數，但其實他們才是實質多數。事實上，一個委員會中，行政官僚的數量就將近一半，政府只要能再掌握少數的委員，就能夠球員兼裁判，不管什麼計畫，都能通得過。舉例來說，內政部都委會總共有二十七人，其中政府行政官員佔十三位，幾乎是總委員人數的一半，剩下的學者專家與社會熱心公益人士，也都是由首長聘任，都是與政府關係良好的人，也就是我們常說的「御用學者」。我們常替專家型塑出「客觀中立、無涉政治」的形象，但很多專家其實都是聽命於人，是非常政治的。


舉辦聽證會，才是符合行政程序和公共利益





地方政府的「都市計畫」、「土地徵收」都是政府自己提案，審議者也是自己人，也就是右手提案、左手審查，即使被抗議，還是會通過。這個機制到現在也沒改變。因為主管的業務機關不同，「都市計畫」進入「土地徵收」程序，才會回到徐州路內政部的地政司，可是主要關鍵，卻是內政部營建署主管的「都市計畫」，所以現在營建署前有很多抗爭，包括南鐵地下化、苗栗灣寶、大埔等案子，都會到那邊抗議。營建署一般都在六樓開會，那層樓像是「屠宰場」，苗栗大埔張森文自殺等事件的源頭都是營建署審核許可的「都市計畫」。




我們的行政程序法很早就有「聽證會」的設計，但政府一直在迴避。苗栗大埔案之後，臺灣農村陣線一直在努力爭取，提出修法版本，經過激烈抗爭後，終於在三年前突破缺口：2012年1月《土地徵收條例》修法，規定「土地徵收」的農地若位在特定農業區，且有重大爭議，政府就必須舉辦「聽證會」。事實上，一般農業區和一般土地都有可能面臨到徵收，民間版本原來希望，...